破題
  “世界工廠”珠三角在改革開放的30多年來,已經發展成為國內最具經濟活力的地區之一。國家對珠三角也寄予厚望,《珠三角改革發展規劃綱要》更明確要求珠三角打造世界級城市群。不過進入“十二五”,珠三角的境況卻不甚理想:經濟增長放緩、郊區無序蔓延、生態環境惡化……我們不禁要問,珠三角究竟怎麼了?
  無獨有偶,上世紀80年代末到90年代,世界六大都市區之首的紐約大都市區幾乎也遭遇了類似的境況。不過,面臨全球經濟競爭力持續下降的危機,紐約大都市區及時調整規劃、推動轉型升級,使國際金融中心的地位得以鞏固,也擺脫了“9·11”重創的陰影。
  正如美國區域規劃協會(RPA)執行主席羅伯特·D·亞羅所說:“紐約和珠三角註定會成為全球經濟引擎,也面臨著類似的挑戰,因此需要相互學習”。向紐約大都市區取經,於是成了我們“城人之美——破題廣東新型城鎮化”系列報道必然的選擇。
  當然,紐約大都市區的發展歷程雖然可資借鑒,但並非是可直接套用的“菜譜”。珠三角面臨的是更為迫切的轉型要求以及日益強勁的區域競爭,因此基於自身特色進行傳承創新更為關鍵。
  ●南方日報記者 謝夢發自美國紐約後方聯動記者 盧軼
  取經
  都市圈分工結構如同金字塔
  經過多年產業配置和發展,如今波士頓是東海岸硅谷、是教育之城;費城的國防、航空、電子產業執北美之牛耳;巴爾的摩的礦產業和航運業發達;政治中心華盛頓則長於旅游業。多個中心城市分別承擔不同中心職能,共同對區域內其它中小城鎮發揮輻射帶動作用。
  打開美國地圖,北起緬因州,南至弗吉尼亞州,跨越10個州,包括紐約、波士頓、費城、華盛頓、巴爾的摩等5大城市以及40多個10萬人以上的中小城市,正是美國東北部大西洋沿岸城市群,也有人通俗地將之稱為紐約大都市區。在這裡,人口達到6500萬,占據美國總人口的20%,城市化水平達到90%以上,區域內產業佈局調整合理。以紐約為核心,製造業帶、交通帶、城市帶融為一體,形成了多核心的城市群體系。
  啟程紐約前不久,第九屆泛珠三角區域合作與發展論壇暨經貿洽談會在貴陽召開。泛珠十年,“9+2”省區逐步凝聚成一個區域發展“共同體”。而紐約大都市區體量與泛珠幾乎相當,區域內部的分工合作則比泛珠地區更加緊密。因此尋找紐約大都市區“擰成一股繩”的秘訣,成了此行的一大目的。
  在紐約金融中心地位鞏固之前,波士頓也曾是美國的金融中心。而在紐約金融業股票發行、資金募集、炒作股價起落和買空賣空的翻雲覆雨間,波士頓的金融業逐漸式微。對此,波士頓開始主動尋求與紐約的錯位發展。如今,曾經盛極一時的金融業只占波士頓經濟結構的8%。而高科技研發、教育、商業、貿易等產業則占據半壁江山。
  波士頓的風雲故事其實在紐約大都市區的其他城市幾乎都可以找到。美國卡爾索普設計事務所合伙人、設計總監約翰·巴特勒(John Beutler)介紹,作為國際金融神經中樞,紐約就像太陽一樣占據了區域內的核心地位,因此其他城市只能各自尋找屬於自己的位置,並大力借助於紐約金融中心的輻射作用。
  經過多年產業配置和發展,如今波士頓是東海岸硅谷、是教育之城;費城的國防、航空、電子產業執北美之牛耳;巴爾的摩的礦產業和航運業發達;政治中心華盛頓則長於旅游業。多個中心城市分別承擔不同中心職能,共同對區域內其它中小城鎮發揮輻射帶動作用。縱觀整個紐約大都市區,它的層級結構酷似一座金字塔:塔尖是紐約,第二層是波士頓、費城、巴爾的摩、華盛頓四大城市,再下麵則是圍繞在5大核心城市周圍40多個中小城市。
  由此,紐約大都市區形成了現今的規模——多中心、網絡化、組團式、共享共建的城鎮空間格局。約翰·巴特勒說,這使得整個都市圈的整體功能,遠遠大於單個城市功能的簡單疊加。各種網絡將多中心城市與其它城鎮和鄉村連為一體,形成功能互補、分工協作、組合有序、運作高效的一體化城鄉區域。
  城市開發以公共交通為導向
  目前珠三角著力推進的TOD模式正源於紐約大都市區,即依托於公共交通網絡,將沿線節點的土地使用和交通、住房、就業以及社區發展進行整合。
  紐約大都市區內大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展的另一大秘訣,還在於擁有一條“黃金走廊”。
  “交通網絡儼然成為紐約大都市區發展的主要推動力。”約翰·巴特勒說,紐約大都市區南北綿延700公里,要正常運轉離不開一張發達、通達的交通網絡。更重要的是,正是這張網絡極大促進了都市區內產業結構、空間結構的佈局,對區域內經濟一體化發展發揮了極為關鍵的作用。
  不過紐約大都市區“黃金走廊”的特殊意義還在於,目前珠三角著力推進的TOD(Transit-Oriented Development,公共交通為導向的城市土地開發)模式,其實也源於這裡。
  TOD理論是一個逐步完整的城市發展模式,即依托於公共交通網絡,將沿線節點的土地使用和交通、住房、就業以及社區發展進行整合。
  記者從紐約州的Ballston站點出發,沿威爾遜林蔭大道舊址,途經CourtHouse,Clarendon,VirginiaSquar,最終抵達Rosslyn站,全長3英里,共5個站點,沿站基本涵蓋了當地主要辦公和零售購物點,基本都集中在車站附近。
  “生活、購物,在這裡利用城鐵出行基本都能滿足,這是我住在阿靈頓的原因。”在華盛頓求學的Grace對記者說。
  記者沿途走訪的這座叫阿靈頓的小城,是美國弗吉尼亞州東北部的一個“城市”縣,是美國面積最小的縣級行政單位,亦屬於紐約都市圈輻射範疇。這座小城在全美正是以TOD模式著稱。
  20世紀60年代,阿靈頓縣一度喪失了南弗吉尼亞州零售業霸主的地位。此時恰逢華盛頓都市區地鐵系統動工建設,阿靈頓當局隨即設想將地鐵橙線(華盛頓都市區軌道交通線以紅色、橙色、藍色、綠色、黃色等不同色彩區分軌道線路名稱)改造為公交支撐開發的範例。
  如今,阿靈頓縣的R-B形走廊以城際軌道為載體,設計友好的步行環境,將公交系統與完善的行人和自行車設施結合起來,努力營造一個適宜的社區環境。居民在這更多依靠公共交通、步行和自行車,於是創造了區域內公交使用率最高的奇跡。而得益於“黃金走廊”和TOD模式,目前在紐約的上班族中也有35%不住在紐約。
  走出“市郊型城鎮化”泥淖
  “住在遠郊、驅車上百公里上班”的美國城鎮化模式已被證明一敗塗地。這也在一定程度上催生了“新城市主義”和TOD模式的誕生。
  實際上早在TOD模式興起之前,紐約大都市區已經出現了郊區化和逆城市化現象,大量中小城鎮興起。在整個上世紀70年代,美國10萬人以下的城鎮人口從7700多萬人增長到9600萬人,提高了25%左右。
  這一風潮雖然滿足了人們對更大居住空間的要求,但由於越來越依靠汽車作為交通工具,反而加劇了交通擁堵和環境污染等問題。白宮科技辦公室高級顧問、公共時代公司總裁沃倫·卡林茲格形容:“住在遠郊、驅車上百公里上班”的美國城鎮化模式已被證明一敗塗地。這也在一定程度上催生了“新城市主義”和TOD模式的誕生。
  實際上,直到1996年由RPA編製的第三次區域規劃才真正帶領紐約大都市區走出市郊型城鎮化的泥淖。而以第三次區域規劃為引領的紐約大都市區新一輪城鎮化,也可以視為美國版的“新型城鎮化”。
  羅伯特·D·亞羅在《危機挑戰區域發展》一書介紹,第三次區域規劃的核心是“五大方略”。
  “綠地方略”旨在保護區域綠色基礎設施;“區域中心方略”力圖促使區域現有的主要就業中心和居住區發展成為未來建設的焦點;“通達方略”註重改進區域的交通網絡;“勞動力方略”的著眼點是生活在本區域的群體和個人,目標在於提供將其帶入經濟主流所必需的技能和對外聯繫;“管治方略”則期望通過新的途徑來組織區域的政治機構與市民機構,提升自治市政府、各機構之間的合作潛力和優化合作模式。
  由此,紐約大都市區在城鎮化中,更加註重整合各種要素,培育中心城市和龍頭城鎮,提升聚集效能,以點帶面,漸次連片,在城鎮群向都市圈和城市帶的發展中消除城鄉差別。這是紐約大都市區轉型成功的一大關鍵,也說明瞭規劃引領的重要性。
  長期關註紐約大都市區轉型經驗的省住建廳廳長王芃介紹,紐約大都市區還十分註重區域層面的共同政策和合作發展規劃的制定,同時註重制度創新。主要成員來自大都市區內各地方政府相關部門的大都市區規劃組織(MPO),其有權根據大都市區的相關規劃,對區域內地方申請撥款的項目進行認定並確定優先度,直接決定大部分資金的使用方式。“這種以區域規劃為導向、將地方發展與國家財政支持相掛鉤的制度,極大地促進了區域協調發展和整體實力的形成”。
  落地
  珠三角
  打造世界級城市群
  三大優勢不可替代
  世界級城市群都是一體化程度較高的區域。與紐約大都市區相比,珠三角存在的差距不僅表現在GDP總量,更重要的是在一體化上。儘管近年珠三角十分重視一體化發展,甚至將區域協調的層次放在了泛珠“9+2”的層次上,但在實際當中,還是存在著不同城市間各自為政,甚至人為設置障礙的現象。
  正如中央城鎮化工作會議所說:“要優化佈局,根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀佈局,把城市群作為主體形態,促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展”。約翰·巴特勒表示,未來的發展和競爭不在城市之間,而是在城市群之間,“個人英雄主義”的時代已經過去。珠三角必須按照城市群而非城市的定位來協調發展。
  當然,美國過去的城鎮化經歷對珠三角來說並非是可直接套用的“菜譜”。“此前,中國許多大城市試圖借鑒美國當年市郊型城鎮化道路,但造成了中心城市化帶來城市擁堵、生活質量下降的相似後果,比如,北京的環城公路修到五環六環。”約翰·巴特勒直言,西方的城鎮化模式不一定完全適合中國。
  不過紐約大都市區近年中小城鎮發展的新路徑頗值得珠三角借鑒。正如中國城鄉一體化建設發展中心副主任宋健坤所言,從實現路徑上,中國已經明確“放棄”過去一直遭受詬病的攤大餅模式。從黨的十八屆三中全會發展中小城鎮是重構城市體系、優化我國城市化空間戰略佈局的表述看,中央已堅定確立面向中小城鎮來吸納農村人口。
  “美國東部以紐約為中心的特大城市帶的出現,得益於這一帶城市之間經濟物質上的相互交流。但更重要的,是其發達的交通基礎設施,這點珠三角的發展與之相似。”約翰·巴特勒說:“我去年走過廣州、佛山、珠海等幾個城市,珠三角在基礎設施的投入上很充足,地區建設繁榮而高效。特別是對交通運輸的建設投入,讓我印象深刻”。
  而從紐約大都市區MPO等官方機構發揮的作用來看,都市區化、區域協調製度機制的建立和運作並非完全只是靠自下而上的、市場的力量,在歐美也存在著政府自上而下強有力的推動和引導。王芃說,政府的宏觀調控力量原本就是中國的優勢,在新型城鎮化中,需要處理好政府與市場的管理,用好政府的力量。
  此外,珠三角打造世界級城市群也需要基礎自身特色進行傳承創新。王芃說,從認識自身的優勢入手看這個問題,我認為廣東有三大獨特優勢。一是自改革開放以來培育形成的尊重市場經濟規律、註重社會民間力量的自下而上的市場優勢;二是廣東特別是珠三角已經形成的區域優勢和戰略地位,因同處一省,而具備明顯的體制優勢,在探索和實現區域協調、都市區化發展方面不存在跨行政區的困難;三是與粵港澳長期的緊密合作和完整的珠三角概念,都包含了港澳優勢。這三大優勢放到國際上也是獨特的,蘊含著巨大的制度潛能。“廣東前三十多年改革開放,這三大優勢發揮了重要作用。今後珠三角打造世界級城市群,引領廣東新發展大發展,三大優勢的作用仍然不可替代”。
  手記
  提供優質就業崗位
  才能吸引農民進城
  近年的國內學界,一方面向西方發達國家學習城鎮化的先進經驗,另一方面拉美國家的前車之鑒也時刻引人警醒。
  “明顯的城鄉二元結構、中小城鎮、農村基礎設施落後、大城市就業機會不足,這些都是珠三角在發展‘城鄉一體化’時需要汲取的拉美國家的經驗教訓。”世界銀行高級城市專家凱瑟琳告訴記者。
  1950年一些拉美國家城市人口占總人口的41.6%;1980年達到65.6%,已接近歐洲的城市化水平。然而,在城市化的浪潮中,拉美國家大批農民因農村土地被徵用和因受大地主階級的競爭擠壓破產而涌進城市,但由於缺乏就業技能和就業崗位,大批失地農民生活在城市與鄉村的邊緣地帶,形成大規模的城市貧民窟。據統計,目前巴西這種城市貧民約3500萬人,占全國人口的20%左右。
  一方面,拉美國家的農村基礎設施非常落後,農產品運輸損耗相當嚴重;另一方面,由於缺乏技術而無力對農產品進行深加工,增值的利益被轉移到發達國家。可以說,“忽視農民的基本利益和權益是拉美國家未能處理好城鄉關係最重要的原因之一。”凱瑟琳說。
  正如法國經濟學家菲利普·勃克庫爾所說,到2030年,雖然有更多的人口會流動到城市,但全球城市化率可能會保持在約為50%,而不是聯合國預計的60%。“因為快速城市化帶來的髒亂差不可持續,很多人發現自己在城市既無工作也無處可居後,會失望地離去”。
  由此,城市化的最大動力莫過於人們對更好工作機會的嚮往和美好生活的追求。對珠三角來說,無論是廣州、深圳這樣的中心城市,還是星羅棋佈的中小城鎮,只有提供優質的就業崗位,才能吸引農民進城,也才能真正留得住人。
  總策劃:莫高義 王芃 張東明 王垂林 蔡瀛
  總統籌:郭亦樂 黃維德 郎國華 柳劍能
  執 行:盧軼 曾崢 李海濤 羅彥軍 林鑫 張迪  (原標題:大紐約版“城變” 珠三角可細品)
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2002

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